新华网(2008-04-16)
十一届全国人大常委会和各专门委员会已经开始依法履行职责。我们要恪尽职守，勤勉工作，竭诚为国家和人民服务，不辜负全国各族人民的重托。
今后五年，是我国全面建设小康社会的关键时期。十一届全国人大及其常委会工作的总体要求是：全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚定不移地以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，围绕中心，突出重点，扎实工作，把人民代表大会制度坚持好、完善好，把依法治国基本方略贯彻好、落实好，把最广大人民的根本利益实现好、维护好。
一、坚持正确政治方向是做好人大工作的根本
人大是国家权力机关，是十分重要的政治机关。人大工作的政治性、政策性、法律性都很强。随着我国社会主义民主政治的不断发展，人大在国家政治生活中的地位和作用越来越重要，对人大工作的要求也越来越高。胡锦涛总书记最近强调指出：“坚持正确政治方向，是做好人大工作的根本。”“人大工作坚持正确政治方向，最根本的就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”我们在这个重大原则问题上，头脑要十分清醒，立场要十分坚定，旗帜要十分鲜明，绝不能有丝毫动摇。要增强坚持中国特色社会主义道路的自觉性和坚定性，增强坚持中国特色社会主义理论体系的自觉性和坚定性，增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性。
一要充分认识实行人民代表大会制度的必然性，坚定不移地走自己的路。一个国家实行什么样的政治制度，归根结底是由这个国家的国情和性质决定的。世界上没有完全相同的政治模式，即使社会制度相同的国家，也存在着差异，根本没有也不可能有一种放之四海而皆准的政治发展道路。我们国家实行人民代表大会制度，是人民的选择、历史的必然。1840年以后，由于西方列强的入侵和封建统治的腐败，中国逐渐成为半殖民地半封建国家。从那时开始到新中国成立，各阶级、各阶层围绕在中国建立什么样的政治制度和政权组织形式展开了长期争论和激烈斗争。戊戌变法时有人提出搞君主立宪制，以失败而告终；辛亥革命搞资产阶级共和制，没有站住脚；北洋军阀搞伪宪制，更是造成一片混乱；国民党搞所谓国民大会，实质上是反动专制的伪装，被人民所唾弃。这些制度都搞不成功，是因为它们不符合中国国情、不符合中国人民的根本利益。历史证明，在中国，照搬西方政治制度模式是死路一条。中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，在领导中国人民进行新民主主义革命的艰苦斗争中，以实现和发展人民民主为己任，为建立新型人民政权进行了不懈探索和实践，得出一个重要的历史性结论，这就是：符合中国国情、符合中国人民的根本利益的政治制度，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家；符合我国国情的国家政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。1949年10月，中华人民共和国诞生，中国人民从此站起来了，开辟了我国人民民主的新纪元。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。
人民代表大会制度是中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。一方面，人民代表大会制度为中国人民当家作主提供了最好的组织形式。人民通过普遍的民主选举，产生自己的代表，组成各级人民代表大会，各级人大都对人民负责，受人民监督。各级人大及其常委会集体行使职权，集体决定问题，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益。人民通过人民代表大会，把国家和民族的前途命运牢牢掌握在自己手中。另一方面，人民代表大会制度为国家机构高效运转提供了有力制度保障。人大是国家权力机关，统一行使国家权力。国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。国家机构的这种合理分工，既有利于充分发扬民主，又可以集中力量办大事，提高工作效率。
邓小平同志曾深刻指出：“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”这一重要论断深刻揭示了上层建筑和经济基础的辩证关系，闪耀着历史唯物主义的思想光芒。新中国成立半个多世纪特别是改革开放30年来，我们国家的面貌发生了历史性变化，经济以世界上少有的速度持续快速发展，经济总量跃居世界第四位，进出口贸易总额跃居世界第三位，人民生活从温饱不足发展到总体小康，人民民主不断发展，各项社会事业全面推进，社会大局稳定，56个民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，载人航天飞行、首次月球探测、青藏铁路、西气东输等一批举世瞩目的重大工程取得圆满成功，我国的国际地位和影响显著提高。所有这些都充分证明，我们实行的人民代表大会制度是符合中国国情和实际的好制度，我们选择的中国特色社会主义道路是顺应时代潮流、体现人民意愿、能够强国富民的正确道路，具有强大的生命力和巨大的优越性。我们选择的发展道路和取得的巨大成绩，在国际社会上也得到越来越广泛的赞同。
二要充分认识人民代表大会制度的本质特征，理直气壮地坚持自己的特色。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了国家一切权力属于人民，体现了中国共产党的领导地位和执政地位，体现了我国社会主义国家性质。这就决定了我国人民代表大会制度与西方资本主义国家政体有着本质区别。因此，坚持和完善人民代表大会制度，绝不是一句空洞的口号，要在重大原则问题上划清界限，理直气壮地坚持我们自己的特色、发挥我们自己的优势。
这里，我想强调三点：
一是，人民代表大会与西方议会有着本质区别。我国的政党制度，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是领导核心，是执政党。各民主党派是中国共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党，不是在野党，更不是反对党。西方资本主义国家实行的是多党制或两党制，有执政党，有反对党和在野党，各党派明争暗斗，但无论哪个党派上台执政都不可能真正代表人民利益，都是极力维护自己及其代表的利益集团的利益。西方议会无论是一院制还是两院制，都是各党派争权夺利的场所。我们的人民代表大会是中国共产党对国家和社会事务实施领导的国家权力机关。县乡人大代表是按选区直接选举产生的。县级以上人大代表实行间接选举，按照选举单位组成代表团参加代表大会。也就是说，在我们的人民代表大会中没有议会党团，也不以界别开展活动。人大常委会由代表大会选举产生。各专门委员会依法设立，并根据工作需要由代表大会或常委会决定任免其组成人员。无论是代表大会，还是常委会或专门委员会，都不是按照党派分配席位的。我们的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，无论是共产党员，还是民主党派成员或者无党派人士，肩负的都是人民的重托，都在中国共产党领导下依法履行职责，为人民服务，根本利益是一致的，大家合作共事，没有西方议会中各党派的明争暗斗，而是充分发扬民主，集思广益，在充分协商、基本达成共识的基础上，按照多数人的意见作出决定。
二是，人大和“一府两院”的关系与西方国家国家机关间的关系有着本质区别。我们是由人民代表大会统一行使国家权力，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。各国家机关虽然分工不同、职责不同，但目标是完全一致的，都在中国共产党领导下，在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，为建设中国特色社会主义服务。这与西方国家议会、政府、法院“三权鼎立”有着本质区别。人大与“一府两院”不是相互掣肘，不是唱对台戏。人大统一行使国家权力要尽职尽责，但不代行行政权、审判权、检察权。人大根据党的主张和人民的意愿，通过制定法律、作出决议，决定国家大政方针，并监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法，保障各国家机关协调有效地开展工作，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
三是，人大代表与西方议员有着本质区别。我们的人大代表，来自各地区、各民族、各方面，工人、农民、知识分子、解放军和妇女、归国华侨等都有适当比例的代表，人口再少的民族也至少有一名代表，具有广泛的代表性。我们的人大代表，工作和生活在人民中间，同人民群众保持着密切联系，对人民群众的生活和愿望感受最直接。我们的人大代表，从事各自的职业，有各自的工作岗位，深入实践、贴近实际，对党和国家的方针政策、宪法法律的贯彻实施情况体会最深刻，对现实生活中的实际问题了解最深入。我们人大代表，是在会议期间依法集体行使职权，而不是每个代表个人直接去处理问题，各级人大常委会办事机构是代表的集体参谋助手和服务班子。不像西方议员是职业政客，分别代表某党某派的利益，还有自己的议员助手和工作班子。
三要充分认识坚持和完善人民代表大会制度的核心所在，毫不动摇地坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。我们国家这么大，有13亿人口、56个民族，经济要发展，政治要稳定，文化要繁荣，社会要和谐，民族要团结，老百姓要过上好日子，没有一个坚强的领导核心是不行的。党的领导只能加强，不能削弱。在这个问题上，邓小平同志讲得很明确也很透彻。他说：“在中国这样一个大国，没有共产党的领导，必然四分五裂，一事无成。”“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的；动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不可能实现现代化。”
发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。人民代表大会制度是中国共产党带领全国各族人民经过长期奋斗和实践探索而建立和发展起来的国家根本政治制度。没有党的领导，人民代表大会制度就不复存在；没有党的领导，人民代表大会制度的优势就无从谈起。坚持和完善人民代表大会制度，根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的根本保证。我们必须自觉坚持党的领导，把党的领导贯穿于人大依法履职整个过程、落实到人大工作各个方面。要通过人大工作，确保党的主张经过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选经过法定程序成为国家政权机关的领导人员。人大工作，无论是立法工作、监督工作，还是决定重大事项，都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家。
总而言之，我们走的是中国特色社会主义政治发展道路，这是中国共产党领导中国人民选择的符合我国国情和实际的唯一正确道路，是我国发展社会主义民主政治的唯一正确道路。我们深化政治体制改革，目的是不断推进包括人民代表大会制度在内的社会主义政治制度自我完善和发展，必须始终坚持正确政治方向。要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证党领导人民有效治理国家，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。要切实保证国家一切权力属于人民，扩大人民民主，保证人民当家作主。要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要坚持发挥社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家兴旺发达、长治久安提供政治和法律保障。我们要积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果，但绝不照搬西方那一套，绝不搞多党轮流执政、“三权鼎立”、两院制。
二、努力把人大工作提高到一个新水平
随着建设社会主义法治国家和全面建设小康社会进程的不断推进，人大工作越来越重要。党中央对人大工作十分重视。党的十七大报告对发展社会主义民主政治和加强人大工作提出了明确要求。胡锦涛总书记最近在谈到加强和改进人大工作时，明确提出三条要求：一要坚持正确政治方向；二要增强工作实效；三要提高依法履行职责的能力。党的十七大和胡锦涛总书记的重要讲话，为做好新形势下人大工作进一步指明了方向。我们要结合人大工作实际，认真学习、深刻领会，切实贯彻、坚决落实。
这里，我想就做好本届常委会的工作，强调几个问题。
第一，关于中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义法律体系，是社会主义制度和社会主义价值观的重要载体，体现了党的主张和人民意志的有机统一，反映了我国现代化建设的历史进程，总结了改革开放以来的最新成果，对于维护社会主义法制统一、保证国家长治久安、坚持和发展中国特色社会主义，具有十分重要的意义。改革开放以来，我国社会主义民主法制建设取得了举世瞩目的成就。党的十一届三中全会，总结建国以来的经验教训特别是“文化大革命”的惨痛教训，作出把全党工作的重心转移到经济建设上来的重大决策，同时强调为了保障人民民主，必须健全社会主义法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。经过各方面共同努力，我们已经基本形成了中国特色社会主义法律体系，国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本做到有法可依，有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设健康顺利发展。同时，我们也清醒地看到，经济社会的快速发展，社会主义民主政治的不断推进，文化生活的丰富多彩，和谐社会的积极构建，体制机制的改革创新，经济全球化的深入发展，对立法工作提出了新课题、新要求。立法工作的任务仍然十分繁重。我们要按照党的十七大精神，在提高立法质量的前提下，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。
我们的法律体系，是中国特色社会主义法律体系。因此，必须注意把握好以下三点：一是，不能用西方的法律体系来套我们的法律体系。外国法律体系中有的法律，但不符合我国国情和实际的，我们完全可以不搞；外国法律体系中没有的法律，但我国现实生活需要的，我们要及时制定。我们要研究借鉴人类文明的有益成果，但对外国的法律应当采取分析、鉴别的态度，不能照搬照抄。二是，要坚持从我国基本国情出发，坚持以人为本，坚持实事求是，按照党和国家的战略部署和重大决策，根据经济社会发展的客观需要，集中精力抓紧制定在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法律，及时修改那些与经济社会发展不相适应的法律规定，督促有关方面尽快制定和修改与法律相配套的法规。要以改善民生为重点加强社会领域立法，继续完善经济、政治、文化领域立法。积极推进科学立法、民主立法，扩大公民对立法的有序参与，妥善处理数量与质量、权力与权利、前瞻性与可操作性、稳定性与变动性等关系，不断提高立法质量。三是，中国特色社会主义法律体系包括法律、行政法规、地方性法规三个层次，也就是说，行政法规和地方性法规也是法律体系的重要组成部分。一方面，改革开放和现代化建设中遇到的很多新情况、新问题，一下子都用法律来规范还不具备条件，有的可以先制定行政法规和地方性法规，待取得经验、条件成熟时再制定法律。另一方面，我国幅员辽阔，各地经济社会发展很不平衡，对一些地方或民族地区的特点，有的法律不可能都顾及到，需要通过制定地方性法规或自治条例、单行条例进行规范。同时，还要注意区分法律手段和其他调整手段的关系，需要用法律调整的就通过立法来规范，不属于法律调整范畴的就没必要立法，也没办法立法。为统筹安排立法工作，要在深入研究论证、充分听取意见的基础上，尽快拟订五年立法规划草案。
第二，关于提高立法质量。法律是全社会必须一体遵循的活动规范和行为准则。立法质量的高低，直接关系到法律实施的效果。我们要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，关键是要把握好以下几点：一是，编制立法规划和年度立法计划，要广泛听取各方面意见，深入研究论证立法项目的必要性和可行性，分轻重缓急，科学合理地确定立法项目。二是，有关专门委员会要提前介入法律草案的起草，及时掌握进展情况和起草中涉及的重大问题，做好法律草案审议工作，特别是要把好初审关，对法律草案是否成熟提出明确意见。三是，法律委员会要切实履行统一审议法律草案的职能，认真研究常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和社会各方面意见，对法律草案进行修改完善。四是，积极推进科学立法、民主立法，并使之制度化、规范化、程序化，不断扩大公民对立法的有序参与，与群众切身利益密切相关的法律，要通过向社会全文公布法律草案等形式，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见。五是，认真执行审次制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的耐心协商，需要论证的充分论证，在各方面基本取得共识的基础上再提请表决。
对全国人大及其常委会的立法工作来说，很重要的一条就是要集中精力提高法律草案审议质量。立法工作包括立项、起草、审议、修改、表决等多个环节，每个环节都很重要。常委会、各专门委员会都要把主要精力放在法律草案审议上。审议工作是法律明确规定由常委会和各专门委员会承担的职责。从上一届立法工作情况看，不少法律草案在审议过程中都做了大量修改，而且很多都是实质性修改。应当说，法律草案审议，工作量大，要求也很高。做好这项工作很不容易，对提高立法质量至关重要。
第三，关于增强监督工作实效。人大监督工作容易搞虚，不容易做实。增强实效是做好人大监督工作的关键。从这些年的经验来看，要增强人大监督工作实效，很重要的一条，是要围绕中心、突出重点、一抓到底。这里，我要强调的是，我们要在突出监督重点的基础上善于抓住其中的关键问题，把监督工作做实做好。实际上一部法律有的几十条，多的上百条，甚至几百条，但核心内容往往集中在那么几条上。实际工作中需要解决的矛盾和问题会很多，但关键问题往往也就那么几个。抓住了这些要害，就牵住了“牛鼻子”，就能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。所以，无论是听取审议专项工作报告还是开展执法检查，都要站在党和国家工作大局的高度，更多地考虑事关改革发展稳定全局的重大问题，在充分调查研究的基础上，立足长远、着眼当前，切实抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为监督工作的突破口，从而增强人大监督工作的针对性。在抓住关键问题的基础上，我们要把听取审议专项工作报告和执法检查结合起来，把推动改进工作和修改完善法律结合起来，围绕一个主题，综合加以运用，不断进行跟踪监督。事实证明，监督工作针对性越强、越集中，监督工作效果就越明显、越好。
第四，关于充分发挥专门委员会的作用。专门委员会是代表大会的常设工作机构，大会闭会期间由常委会领导。代表大会一年开一次例会，常委会两个月开一次例会，而各专门委员会是经常性地开展工作。长期以来，各专门委员会在全国人大及其常委会领导下，认真研究、审议和拟订有关议案，协助全国人大及其常委会开展立法、监督等各项工作，为提高全国人大及其常委会工作质量和水平发挥了重要作用。当前，各专门委员会要根据十一届全国人大一次会议精神，结合自身实际，尽快把各项工作开展起来。这里，我想对专门委员会工作提个建议，能不能在调查研究上再下点功夫。我们的专门委员会人才荟萃、知识密集，不少委员是顶尖专家，很多委员是长期主管一方的高级领导干部，有扎实的理论功底，有丰富的实践经验，希望能充分发挥这一特点和优势，紧紧围绕关系改革发展稳定全局和人民群众关注的重大问题，每年选一、两个课题，进行深入调查研究，提出有真知灼见、真正有分量的调研报告。这样既可以充实自己，提高人大工作质量和水平，又可以为中央决策提供参考。
第五，关于依法集体行使职权。人大工作的方式方法与党政机关有很大不同，人大主要是通过会议形式，按照民主集中制原则，依照法定程序，集体行使职权，集体决定问题。这里主要有三条。一是要讲程序。在人大，立法有立法的程序，监督有监督的程序，其他工作也有规则。我们要有程序观念，一定要按照程序走，不能怕麻烦。人大工作在程序上要做到无懈可击。坦率地讲，我刚到人大工作时也很不习惯，同一件事要过好几遍，开好几个会。后来想通了，程序也是法。正是因为人大是依法按程序办事，少数服从多数，会议决定问题，保证了人大制定的法律和作出的决定符合实际，具有权威性。二是集体有权，个人无权。也就是说，人大是集体行使职权。不管是委员长、副委员长、秘书长，还是委员，都是一人一票。审议中，大家畅所欲言、各抒己见，包括提出不同意见，在集思广益、基本取得共识的基础上再进行表决，按多数人的意见作出决定。三是尽职尽责但不越权。宪法和有关法律明确规定了各国家机关的职权和行使职权的程序。人大行使职权，要尽职尽责，不能失职，而且要切实做好，做出成效，但不能事无巨细，什么都管，更不能越俎代庖，不能代行行政权、审判权和检察权。政府的日常工作和法院、检察院的具体业务工作，由他们依法按程序办，人大不该管、管不了、也管不好。常委会组成人员、各专门委员会组成人员个人不要直接处理具体问题，不要干涉具体司法案件。至于大家接到的人民群众来信，可以按照程序转信访部门，由他们统一办理，督促有关部门解决问题、改进工作。
