南风窗(2007-02-06)

　　本刊记者 赵灵敏

　　很长时间以来，NGO一直处于与媒体和公众的蜜月之中。处境艰难、势单力薄而又从事着不以营利为目的的崇高事业、屡败屡战……这让NGO先天地获得了人们的同情和尊敬。而怒江建坝被叫停，更使NGO特别是环保NGO达到了声望的顶点。如今，在一些大工程的决策中，人们开始听到一些不同声音，这些声音因其民间立场而显得分外悦耳，至于其中的内容，人们通常无意深究。

　　但较真的人还是出现了，当一些环保人士宣称不能开荒、探险是因为“山神在保佑”，或者将印度洋海啸说成是由于人类破坏大自然而受到上帝的警告时，方舟子认为，环保应该以科学为基础，而不能用迷信来吓唬人，也不能利用公众在科学知识上的无知而制造恐慌。双方各执一词。

　　环境NGO以环境为先，而方舟子们声称维护科学理性，这些都是一个健康社会所必要的。在西方，任何一个NGO的诞生，都往往会伴随着它的对立面——一个价值观对立的NGO的产生。这样自发形成的制衡机制，使得NGO既成为社会群体意志的重要代表和公共利益的重要维护者，也预防了NGO组织打着“为民请愿”的牌子实现自身组织利益的可能。

　　但中国的NGO显然缺乏接受这样一个现状的准备，作为体制的反对者，他们还未做好被别人反对的准备。很多时候，他们习惯于埋怨外部环境的恶劣，而不是检讨自身能力的欠缺；更有相当一部分人认为，NGO凭借良好愿望和心地无私就可以办好事情。

　　1970年代的美国，当人们对NGO是否需要管理这个问题还存有疑虑之时，管理学大师彼得·德鲁克已经意识了管理的重要性：“非营利组织不仅需要管理,而且必须以最好的方式来管理,因为做好事也要精益求精。这首先是因为人们对非营利组织抱有比企业组织更高的期望，非营利组织的失败或丑闻更加令人难以接受。其次，为非营利组织工作的人大多是志愿者，如果非营利组织管理不善，那么不仅难以吸引高素质的志愿者,而且也是对社会资源的浪费。”

　　而从中国NGO的整体发展状况上看，政府的不信任固然消减着NGO的战斗力，但NGO在能力和目标之间的巨大差距，许多NGO内部周期性出现的人事“内讧”， 某些NGO领导人和下属之间日益扩大的地位和金钱上的鸿沟，都在日益侵蚀着NGO的公信力和道德基础。这其中，最致命的是，一些NGO正在丧失自己的独立性，心甘情愿地成为体制的补充。

　　正如市场和政府都不是万能的，NGO也不是万能的。在市场失灵与政府失灵之外，尚有NGO失灵的可能存在。

　　低效管制的结果：小而弱

　　政府对任何个体之间自愿自发的结社所抱有的担心态度，反映到对NGO的管理上，首先就是对其成立设置了很高的门槛。中国民间组织登记管理的两个主要法规《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位来管，在成立登记时，发起人必须要向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件。

　　有人形象地把找主管单位叫做“找婆婆”，而且法律对“婆婆”的资格要求很高：必须是“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”才能成为社会团体和民办非企业单位的业务主管单位。根据分级管理的原则，成立一个全国性的NGO，得找一个国家部委级的“婆婆”，其难度之大可想而知。

　　最近，“自然之友”的主管单位因故不再愿意当“婆婆”。作为“自然之友”的理事，北京天下溪教育咨询中心负责人梁晓燕就认为：“从主管单位的角度看，当‘婆婆’没有好处，只有麻烦。因为一旦有事，不光是NGO，主管机构也要承担责任。同时，‘婆婆’的监管权利又非常有限，对NGO日常管理并没有多少发言权。理性地讲，没有人有理由承担这样的风险。”

　　在此情势下，“目前我国的NGO只有10%是正式注册的，90%都不能注册。种种限制使结社自由这一原是公民所拥有的权利变成了由政府批准的特权，通过政府规定的方式取得合法身份的NGO已被抹上了浓重的政府选择的色彩。” 清华大学公共管理学院副院长王名告诉记者。因此，“大部分NGO几乎都没有浮出水面，没有人知道它们的真实面貌。所以虽然国内NGO数量不少，但是它们就像一盘散沙，支离破碎地散落在社会中，无法构成一个整体的第三部门。”

　　另外一些陈旧却仍然适用的规定还包括：在同一级行政部门、同一目的，只能注册一家非政府组织；中国的非政府组织的一切活动都必须在其注册地范围之内，而且不允许在其他地方设立分部。这就意味着，“中国的NGO长不大，就环境NGO而言，10个人的已经算大的。”梁晓燕认为。

　　而为数不多的几个在民政部门登记注册的NGO基本上都是利用私人关系找到业务主管单位的。在重庆市民政局正式登记注册的一个环保NGO ，其得以注册的一个重要原因是民政局的一个主要官员是该组织会长的学生。某NGO 由于没有在任何部门注册，无法开设银行账户接受国外捐助的资金。于是该组织的一个负责人利用其与单位领导私交甚好的便利条件，在接受捐助时使用该单位的账号，并由该单位的财务人员帮助管理，而且不需要缴纳任何管理费。

　　这样的私人关系并不是很容易找到。这就造成了：一方面大部分NGO或以工商注册的形式存在，或干脆不进行注册而处于事实上的非法状态；另一方面，合法注册的NGO基本就那几家。所以，“老的NGO没有危机感，缺乏动力去改善自己，也没有压力，新的NGO则根本发展不起来，NGO之间谈不上竞争。”梁晓燕认为，“既然相当部分NGO是工商注册，那它们就没有义务去公开账目，公共的舆论监督也就失去了依托；而对那些根本不注册的NGO，监管更是无从谈起。”

　　事实上，即便有人想进行监管，也无法可依。与政府对NGO的严格控制相对照的是，政府在针对NGO的具体管理措施的立法上远远滞后于NGO的发展。包括NGO组织管理、财务和税务、收支管理、募捐与捐助政策、对志愿者及其活动的社会认可、对NGO的评价与监督体系等方面都没有建立有效的规章制度。

　　做事要以放弃独立性为代价？

　　在与政府的关系上，西方的NGO 常用的策略是动员公众，对政府形成一定的民众压力，从而达到与政府讨价还价的目的。然而，如果中国的NGO 选择这样做，它们和政府的关系会变得非常危险而不利于自身的发展。

　　在此情况下，“我现在最担心的是，NGO如何始终保持自身目标的清晰？自己要干什么，很多NGO在发展初期是知道的，但后来慢慢地异化了，以和政府的关系好为荣，外界环境的恶劣扭曲了他们的行为方式。”梁晓燕忧心忡忡地告诉记者，“过去政府不接纳NGO，NGO被迫处于独立的状态；现在，政府慢慢意识到NGO是有用的，开始把一些自己不想承担的事交给NGO来做，这时，怎么做事，动员什么力量，用什么手段做事就格外重要起来，并不是只要做事就是好的。”

　　梁晓燕还认为，“如果NGO只是用政府喜欢的方式、做政府允许和希望的事，就只能是政府的补充了。在这种情况下，即使做成了事，NGO的存在价值也会削弱。在和权力发生碰撞时，是引导权力改变，还是被权力所改变，NGO必须清醒地作出选择。当然，做事是要有妥协，但妥协是要有边界的，越过边界就不是自己了。在这一点上，NGO的领导人必须有高超的技巧和清晰的职守。”

　　“自然之友”前总干事薛野也认为，在中国，大多数NGO把自己的使命定位在政府工作的拾遗补漏上，如捐资助学，救助弱势群体等，这些本应由政府的教育部门和行政部门来完成的工作，因为管理的不完善而交给了NGO承担。从事这些工作的NGO也乐此不疲，以此为荣。然而这却是一个让人担忧的现象。因为这样无法避免NGO客观上成为政府附属的命运，NGO就不可能获得真正的独立地位，第三部门的称谓也就成了一句空谈。

　　深圳当代社会观察研究所的负责人刘开明则认为，现在的NGO有差不多一半的时间在替政府排忧解难，这就意味着好不容易聚集起来的民间资源又回到了政府那里。长此下去，NGO将只是政府的补充而丧失独立性。

　　与NGO独立性丧失互为表里的问题是志愿者团体的行政化。在梁晓燕看来，志愿者的可贵之处就在于志愿，做自己喜欢做的事情并得到精神上的愉悦，但现在的志愿者团体特别是大学生志愿者团体，多是以传统的社会动员方式组织起来的，这种趋势有愈演愈烈之势。大学生志愿者回应了老师的需要、团委的需要，实现了国家目标，但他们还是真正意义上的志愿者吗？

　　与NGO和政府关系的日益密切相比，NGO和社会大众的距离却有渐行渐远之势。几个人找到一笔钱就可开张，时时在媒体上保持曝光率就OK。NGO成了少数人和媒体、基金会之间的事，仿佛不需要大众。因此，“NGO没有提出自己本土化的主张，也没有深入国人的人心形成感召力，大多停留在炒作、消化西方概念的水平上。长此以往，NGO将渐渐失去和社会的血肉联系，沦为孤岛，成为一个自娱自乐的自我表演舞台。”薛野告诉记者。

　　让NGO有力量

　　过去的很长时间里，NGO作为政府和企业之外的一支新力量，获得了媒体的广泛关注，但曝光率高是否意味着力量大呢？薛野认为并非如此：“NGO的作用被媒体拔高了，事实上NGO的影响有限，也没有什么了不起的创新。中国并没有像样的第三部门，大多数NGO还只是作坊式的个体户，能力有限。”

　　刘开明也认为，NGO从数量上有了很大增加，但力量并没有增加多少。表面上很热闹，成果却乏善可陈。在环保、扶贫、劳工等领域里，NGO的数量已经上万家，但真正有影响、能发挥作用的也就几十家。

　　绿色和平中国项目总监卢思骋则担心，很多NGO是媒体热什么就做什么，而不是从公众和社会的需要出发。有的NGO今年还在环保，明年就又去做劳工了，都是奔着曝光率去的。环保NGO发展到今天，是到了检讨方向的时候了。过去环保NGO在藏羚羊、滇金丝猴等事情上之所以大获成功，是因为当时公众的环境意识还很薄弱，媒体呼吁一下，效果立竿见影，但现在时代变了，公众的环境意识已有很大提高，整个社会最严重的环保问题是污染，在这种情况下，却有那么多的NGO还把主要精力放在环境教育上，这是否恰当呢？

　　梁晓燕也认为，环境教育远水解不了近渴，环保NGO很多时候在做不是很重要的事情。环境教育的紧迫性现在已经得到缓解，现在的情况是环保问题和社会问题纠结在一起，环境NGO如何回应这个趋势，把握住社会发展的脉搏，对环保NGO的未来发展至关重要。就像2006年中国环保NGO年会所描述的那样，环保NGO正站在十字路口。

　　刘开明在一次内部培训中曾问过员工，做NGO最重要的素质是什么，80%的人回答是奉献。刘反问道，难道教师、 公务员、工人就不需要奉献吗？在刘看来，和其他行业一样，NGO的从业人员也是被雇佣来做事的人，最需要的不是道德优越感，而是扎实的技能和职业精神。正是后者的缺乏使NGO之间的明争暗斗并不比其他领域少，一些NGO会有一种奇怪的逻辑：我得到的钱少是因为你得到的钱多，大家不是想着要把行业做大做强，而经常热衷于挖墙脚。一些NGO的工作人员在掌握了一定的筹款渠道后，通常会选择拉人出来单干，甚至发生过临走前销毁原单位工作资料的事情。

　　刘认为，不应以奉献、牺牲来掩饰NGO有利益的事实，“大家都说工资低，但为什么还有那么多人愿意做？一般工作人员或许很低，但NGO的领导人通常并不缺钱，这非常耐人寻味。NGO并不是清水衙门，做NGO得到的不仅是理想的实现，还有社会资本的积累：你学了很多东西、被人称为专家，世界各地的人邀请你去访问、交流、这难道不是利益？”

　　卢思骋则强调，做NGO当然需要热情，但热情不能代替能力。NGO现在迫切需要引入现代管理经验，在财务管理、人力资源、项目管理等方面取得突破，而不是用个人感召力代替制度上的完善。

　　一名资深环保人士的话似乎也打消了NGO是奉献的迷信：“做这一行的什么人都有：热血青年、刚进城找不到工作的、失恋者，许多人把NGO当作一个临时落脚点，有了合适的其他工作就走了。NGO里总体上女性居多，部分原因可能是工作不好找，同时NGO的工作又比较清闲。”

　　NGO的低工资似乎也是众所周知的事实，很多人以此作为NGO招不到高素质人才、内部管理差的借口。但梁晓燕认为，工资低并不是致命的，大多数人来NGO之前对此是有预期的。人的需求是多样的，对NGO来说，成长的机会、充分的精神空间、民主的氛围和创造力的发挥更重要。正因为工资低，所以NGO的工作必须更有意义，氛围也应该更民主，才能吸引和激励高素质的人才。NGO不是做苦力。

　　刘开明则认为：“NGO低工资全世界都如此，但别人为什么能做好？”德鲁克认为，女童子军、红十字会、教会等非营利组织之所以能成为今日美国的管理导师，是因为他们能用明确的使命凝聚向心力，一而再地训练专业技能，并引导志工参与决策之故。这些经验对中国NGO或有借鉴。

　　未来的期许

　　在中国，NGO是一个外来语。西方NGO的发展有着来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等。西方的体制环境给慈善事业提供良好待遇和合理的运行机制，有来自社会舆论和民间文化价值的肯定、响应与支持等。

　　在中国社会转型的过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，这使得NCO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这一切，都成为中国NGO发展中的无形障碍。

　　而从更广阔的视野看，今天的NGO似乎正在重复着中国企业在1980年代上演的故事：由于商品匮乏，在供不应求的情况下，企业的产品质量难免不能保证；而因为政策不明朗，限制太多，企业又不得不戴红帽子、挤门缝。

　　如果把国际NGO比作外企、官办NGO比做国企的话，草根NGO就是民营企业和个体户。考虑到民营企业在过去20多年的发展和进步，我们似乎应对中国草根NGO的未来充满信心。而这一切得以发生的前提是，营造一个开放竞争的氛围，一个组织只有通过竞争才能激发它的信念与潜能。